27.-28.02.20 – Das Regieren internationaler Mobilität

Workshop am Centre Marc Bloch Berlin

Workshop-Bericht (Nikola Tietze[1])

Ausgangspunkt des Workshops war die Beobachtung, dass die Geschichts- und Sozialwissenschaften die Herstellung von Arbeitnehmerfreizügigkeit – die Genese von Wissen, die Entwicklung von Verwaltungspraxis und Instrumenten öffentlichen Handelns (action publique[2]) – bisher unzureichend in den Blick genommen haben. Im Mittelpunkt des Programms stand daher eine multiperspektivische und -disziplinäre Reflexion über den „Making-of“ von Arbeitsmobilität und Arbeitsmigration im Allgemeinen und der Arbeitnehmerfreizügigkeit in der Europäischen Union (EU) im Besonderen. Gleichzeitig stellten die TeilnehmerInnen erste methodologische Überlegungen für eine Untersuchung dieses „Making-of“ an. Hierbei stützten sie sich auf partielle Forschungsergebnisse und einzelne Forschungsfragen, die sie zur Vorbereitung des Workshops in Form von Kurztexten oder „Fundgegenständen“ (empirischen Dokumenten) untereinander ausgetauscht hatten.

Den Workshop gliederten drei thematische Achsen: (i) Internationales „Regierungswissen“; (ii) internationale Regulierung von Arbeitsmobilität; (iii) Instrumente der action publique konfrontiert mit den Realitäten der Arbeitsmobilität und -migration. Die gemeinsame Reflexion fand in drei Panels statt, denen die Vorbereitungsgruppe (Hugo Canihac, Hadrien Clouet, Karim Fertikh, Nikola Tietze, Antoine Vauchez) die TeilnehmerInnen des Workshops auf der Basis der untereinander ausgetauschten Kurztexte und „Fundgegenstände“ zugeordnet hatte. Eine Einleitung (Karim Fertikh, Nikola Tietze) und eine Abschlussdiskussion, auf der die Ergebnisse der Auseinandersetzungen zusammengefasst wurden, die Bildung einer Arbeitsgruppe beschlossen sowie deren zukünftiges Arbeitsweise im Rahmen des Programme Formation de Recherche (PFR) „Gouverner les mobilités internationales“ (Karim Fertikh, Université de Strasbourg) erörtert wurde, rahmten die inhaltlichen Diskussionen im Kontext der Panels.

Zu Achse (i) Internationales „Regierungswissen“ (Simone Godard, Hugo Canihac, Daniel Maul, Sebastian Büttner; Diskutanten: Hugo Canihac, Karim Fertikh)

„Regierungswissen“ wurde zunächst einmal als das Wissen verstanden, auf deren Grundlage Regierungsakteure Kategorien und Definitionen herausbilden und mit dem Regierungshandeln wie auch action publique gerahmt werden. Es dient den in der Regelung gesellschaftlicher Beziehungen involvierten Akteuren dazu, Entscheidungen und Politikfelder (wissenschaftlich) zu legitimieren und Instrumente für die action publique zu entwickeln. Die Inputs der Panelteilnehmer zeigten jedoch, dass dieses Verständnis von „Regierungswissen“ zu kurz greift und in verschiedener Hinsicht ergänzt werden muss. Zum einen ist es wichtig, konkurrierende Ideen, die Historizität wissenschaftlicher Forschung und Expertise wie auch die politischen Bedingungen sowie Ziele der Wissensproduktion zu erfassen (Hugo Canihac, Simon Godard). Zum anderen gilt es, „Regierungswissen“ relational zu denken, d. h. einerseits in Beziehung zu Standards, Perspektiven und Methoden wissenschaftlicher Disziplinen und andererseits in Beziehung zu „alternativer“ (regierungs-, system-, ideologie-, herrschaftskritscher) Wissensproduktion, zu Gegenerzählungen und Diskursstrategien. „Regierungswissen“ ist in dieser Hinsicht politisch oder zumindest jederzeit politisierbar (Sebastian Büttner).

Die Funktionen von „Regierungswissen“ sind eng mit der Herausbildung und Durchsetzung des Nationalstaatsmodells verbunden und sind vor allem in diesem Zusammenhang und unter dem Begriff „Staatswissen“ (savoir d’Ėtat) untersucht worden. Auch die Gründung und Etablierung internationaler Organisationen basieren auf der Produktion von „Regierungswissen“. Diese Wissensproduktion, die auf die Regulierung bestimmter Politikfeldern (etwa durch ökonomische Modelle wie die „Création d‘une Banque prolétarienne rouge (cf. „Fundstück“ Simon Godard)) oder auf die Definition sowie Behandlung internationaler, zwischenstaatlicher oder sozialer Problemstellungen jenseits des nationalstaatlichen Rahmens zielt, beruht jedoch auf spezifischen Prozessen. In den Augen der Teilnehmenden sind diese Prozesse bisher unzureichend in ihren relationalen Dimensionen untersucht worden. Nach unserem Dafürhalten müssen (i) die Interaktionen zwischen internationalen Organisationen, zwischen nationalen Regierungsvertretungen und anderen transnationalen Akteuren (Unternehmen, Gewerkschaften, NGOs) und zugleich die konkurrierenden Ideen, widerstreitenden Diskurse und Gegenerzählungen in der internationalen Wissensproduktion in den Blick genommen werden. Dies gilt in besonderem Maße für den Bereich der Arbeitsmobilität und -migrationen, für die seit der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts auf der Basis zwischenstaatlicher Abkommen, internationaler Konferenzen und Bildung internationaler Organisationen (z. B. ILO in den 1920er Jahren oder IOM 1951) internationale Regulierungen gesucht und gefunden worden sind (Daniel Maul).[3]

Eine systematische, geschichtswissenschaftlich informierte Analyse der Wissensproduktion im Hinblick auf internationale Regelungen von Arbeitsmobilität sollte, so das Ergebnis der Reflexion während des ersten Panels,

  • die Konkurrenzen und Konflikte zwischen Ideen, Ideologien und multiplen Perspektiven (z. B. die der Blockkonfrontation des Kalten Kriegs oder die des Global South auf Europa) in der Wissensproduktion in den Blick nehmen und jeweils die Spezifik der internationalen Organisationen, Abkommen, Konventionen, Kommissionen und Foren in den Blick nehmen.
  • Die TeilnehmerInnen des Workshops streben daher mit ihrer gemeinsamen Reflexion an, den verschiedenen Akteuren nachzugehen, die im Umfeld dieser verschiedenen internationalen Arenen zu der Wissensproduktion im Bereich Arbeitsmigration beitragen (beigetragen haben): wie etwa Gewerkschaften, nationale RegierungsvertreterInnen, Unternehmerverbände, wissenschaftliche Vereinigungen, NGOs etc. Wichtig ist, die Diskurse dieser verschiedenen Akteure und ihre Handlungsmacht (Wissen selbstbestimmt zu produzieren, Auseinandersetzungen anzustoßen oder an solchen teilzunehmen, Kenntnisse, Konzepte sowie Kategorisierungen in den internationalen Arenen einzubringen und Entscheidungen zu beeinflussen etc.) zu analysieren.
  • Eine geschichtswissenschaftliche Perspektive in dieser Analyse ermöglicht nicht nur, die historischen Vermächtnisse von Akteuren und Regimen (etwa aus der Kolonialzeit) in den gegenwärtigen internationalen Regulierungen der Arbeitsmigration (insbesondere diejenige in und nach Europa wie auch die von europäischen Staaten veranlasste und regulierte Arbeitsmigration) herauszuarbeiten. Auch hilft die historische Forschung, unterschiedliche Formen und Gesichtspunkte der internationalen Wissensproduktionen zu verdeutlichen. Nicht zuletzt wirft sie ein Licht auf die Ideen und das Wissen, die nicht in internationalen Regulierungen der Arbeitsmigration institutionalisiert worden sind. Sie trägt so zur Vertiefung der Untersuchung der Handlungs- und Durchsetzungsmacht der Akteure bei.

Zu Achse (ii): Regulierung von Arbeitsmobilität (Anuscheh Farahat, Christoph Krenn, Hadrien Clouet, Ferruccio Ricciardi, Karim Fertikh; Diskutanten: Hugo Canihac, Nikola Tietze)

Die internationalen (europäischen) Regulierungen der Arbeitsmobilität beruhen auf diversen Rechtsbeständen, die in verschiedenen internationalen Organisationen institutionalisiert worden sind (Anuscheh Farahat). (a) Zwischen diesen Ensembles juristischen Wissens und (b) zwischen den Regulierungen selbst, kommt es (und ist es gekommen) zu Transfers, normativen Verschiebungen und Neu-Bestimmung von Kategorien (z. B. (a) vom Europarat oder der ILO hin zur EU, (b) zwischen internationaler (postkolonialer) Arbeitsmigration in (west-)europäische Staaten und innereuropäischer Arbeitnehmerfreizügigkeit). Die Stellungnahmen, die die EU-Mitgliedstaaten im Vorfeld der sozial- und arbeitsrechtlichen EuGH-Urteilen (z. B. Zugang zu steuerunabhängigen Sozialhilfeleistungen) abgeben, stellen die konflikthaften Interaktionen im Kontext solcher Transfers, Verschiebungen und Neu-Bestimmungen ins Licht (Christoph Krenn, Nikola Tietze). Diese konflikthaften Interaktionen sind in unseren Augen konstitutiv für die Institutionalisierungsprozesse von internationaler Wissensproduktion, jedoch bisher kaum untersucht worden.

Um die Auswirkungen der Wissensproduktion auf internationaler Ebene zu verstehen, ist es notwendig, die Um- und Durchsetzung der internationalen Regelungen auf der nationalstaatlichen Ebene zu untersuchen (Karim Fertikh): Wird auf der Basis bzw. mithilfe internationaler (europäischer) Regulierungen der Arbeitsmobilität nationales Recht geschaffen? Entstehen aufgrund internationaler (europäischer) Regulierungen neue Rechtsgebiete? Verändern sich und wenn ja inwieweit internationale (europäische) Regulierung in der Umsetzung auf der Ebene der street-level-bureaucracy?

Der Blick auf die internationalen (europäischen) Regulierungen stellt zum einen die multiplen Normen, Kategorien und Akteure im Feld der Arbeitsmobilität und zum anderen ungesicherten Positionen in diesem Feld (z. B. Arbeitslose) in den Mittelpunkt (Hadrien Clouet): Was wird als Arbeit definiert? Welche Kategorien strukturieren die Beschäftigungsverhältnisse? Mit welchen Ansprüchen auf soziale Sicherheit sind die Beschäftigungsverhältnisse verbunden? Welche Formen der Exklusion produzieren diese Bestimmungen und Kategorisierungen? Diesen und ähnlichen Fragen sind die TeilnehmerInnen des Workshops auch in einer geschichtswissenschaftlichen Perspektive nachgegangen und haben sich mit der Kategorie colonial worker (travailleur indigène) beschäftigt, die Unterschiede zwischen national workers und (post-kolonialen) migrant workers herausgestellt und die Vermächtnissen des Kolonialismus in den etablierten nationalen wohlfahrtsstaatlichen Strukturen und in der Regelung europäischer Arbeitnehmerfreizügigkeit angesprochen (Ferruccio Ricciardi, Karim Fertikh).

Insgesamt hat die Reflexion im Zusammenhang des zweiten Panels gezeigt, dass die Analyse der internationalen Regulierungen der Arbeitsmigration und -mobilität auf die Erforschung sowohl der Produktion und Zirkulation von Kategorien als auch der Institutionalisierungs- und Durchsetzungsprozesse dieser Kategorien auf der internationalen, europäischen, nationalstaatlichen wie auch street-level-Ebene aufbauen sollte. In dieser Hinsicht ergeben sich vier Forschungsperspektiven:

  • In einer ersten Forschungsperspektive richtet sich der Fokus auf die Interaktionen, die zu den rechtlichen Transfers, normativen Verschiebungen und kategorialen Neu-Bestimmungen führen, und auf die Interessen der verschiedenen Akteure, die in diesen Transfers, Verschiebungen und Neu-Bestimmungen engagiert und auf der nationalstaatlichen, europäischen oder UN-Ebene in der Regulierung von Arbeitsmobilität und -migration involviert sind (z. B. Global Compact on Migration). Die Analyse der Konflikte zwischen den Akteuren, die auf der Basis unterschiedlicher Wissensformen (z. B. ökonomischem und rechtlichem Wissen) und verschiedener Interessen (z. B. von nationalen Regierungsvertretern, Unternehmensverbänden oder Gewerkschaften) stellt einen möglichen Ansatz für diese Forschungsperspektive dar. Es gilt hier, die Brüche und Kontroversen im Kontext der Transfers, Verschiebungen und Neu-Bestimmungen zu untersuchen.
  • In einer zweiten Forschungsperspektive stehen die De- und Reterritorialisierungsprozesse von Rechten, Ansprüchen und Regeln im Mittelpunkt. Die Frage ist, wie Mitgliedschaftsräume definiert werden und die Individualisierung der Rechte durchgesetzt wird.
  • Drittens streben die TeilnehmerInnen an, die Handlungsmacht der Akteure in diesen Prozessen herauszuarbeiten, d. h. der Frage nachzugehen, inwieweit die Akteure diese Prozesse bestimmen, internationale Regelungen institutionalisieren oder rechtfertigen bzw. inwieweit sie nationalstaatliche Ordnungen oder internationale Regime verfestigen oder destabilisieren.
  • Schließlich führen die Ergebnisse dieses Panels dazu, die Ungleichheiten zu analysieren, die durch die Normen und Kategorien der Arbeitsmobilität und-migration konstituiert oder reproduzierten werden.

Zu Achse (III) Instrumente der action publique konfrontiert mit den Realitäten von Arbeitsmobilität (Olivier Giraud, Sophie Iffrig, Hannes Käckmeister, Vincent Gengnagel; Diskutanten Hadrien Clouet, Nikola Tietze)

In ihrer Reflexion über die Instrumente der action publique, mit denen grenzüberschreitende Arbeitsmobilität verwaltet, gefördert oder abgesichert wird, haben die WorkshopteilnehmerInnen vielfältigen Differenzierungen in der Regulierung von Arbeitsmigration und -mobilität herausgearbeitet. Hierfür haben sie konkrete Handlungszusammenhänge zum Ausgangspunkt genommen: Grenzgänger, die sich täglich oder wöchentlich zwischen dem Staat ihres Wohnorts und dem Staat ihrer Arbeit, im konkreten Fall zwischen der Schweiz und Frankreich hin und her pendeln (Olivier Giraud), Auszubildende in einem Cross-Border-Apprenticeship-Programm zwischen Deutschland und Frankreich (Sophie Iffrig), Minderjährige ohne Papiere, die Zugang zum Ausbildungs- und Arbeitsmarkt in Deutschland oder Frankreich suchen (Hannes Käckmeister) und akademische mobile Eliten (ERC-StipendiatInnen) (Vincent Gegnagel). Die Betrachtung der konkreten Handlungszusammenhänge verdeutlichte, (i) dass die Differenzierungen bzw. unterschiedlichen Kategorisierungen in der Arbeitsmobilität nicht nur mit feinen Unterscheidungen hinsichtlich des Zugangs zu sozialen Rechten, Leistungen und sozialer Sicherheit einhergehen, sondern auch auf solche Unterscheidungen aufbauen und insofern zu einem Instrument der Regulierung werden. (ii) Arbeitsmobilität impliziert eine Vielzahl von unterschiedlichen Akteuren, die, so ein weiteres Ergebnis, spezifische Formen der Regulierung entwickeln, etwa für eine Berufsbranche, innerhalb eines Unternehmens, in Bezug auf bestimmte Wettbewerbsbedingungen und Konkurrenzen oder aber als Antworten auf finanzielle, arbeitsmarktpolitische, nationalistische Eigeninteressen. Darüber hinaus konnten die TeilnehmerInnen feststellen, (iii) dass die Status der mobilen ArbeitnehmerInnen mit Prozessen verbunden sind. Die mobilen ArbeitnehmerInnen also wechselnden Kategorisierungen unterliegen und mit unterschiedlichen Instrumenten der action publique konfrontiert sind: unbegleitete Minderjährige ohne Papiere werden zu Auszubildenden oder Arbeitslosen.

Insgesamt hat die Auseinandersetzung über die Instrumente der action publique gezeigt, dass die Differenzierungen im Bereich der Arbeitsmobilität und -migration auf die internationale, (EU-)europäische und nationalstaatliche Produktion von Wissen, Expertise und Kategorien und auf die Praxis der Verwaltung von Arbeitsmobilität und -migration sowie den Umgang mit Wissen, Expertise und Kategorien aufbaut. Aus dieser Verschränkung gehen Unstimmigkeiten und Mängel der Instrumente der action publique hervor. Nicht zuletzt liegt in dieser Verschränkung ein Grund für die Ungleichheiten, die Arbeitsmobilität und -migration erzeugen und verfestigen. Aus dem Blick auf die Instrumente der action publique und die Handlungszusammenhänge, in denen jene zur Anwendung kommen, ergeben sich folgende Forschungsfragen:

  • Welche Ungleichheiten und Hierarchisierungen werden auf der Ebene der internationalen bzw. EU-europäischen Wissensproduktion geschaffen oder bestätigt, welche auf der Ebene der internationalen und EU-europäischen Regulierung von Arbeitsmobilität und -migration institutionalisiert und strukturell verfestigt, welche ergeben sich aus zwischenstaatlichen Übereinkommen?
  • Inwieweit tragen die Praxis von Behörden, Sozialkassen, Unternehmen etc. oder die konkrete Organisation der Arbeitsmobilität und -migration oder auch die Umsetzung internationaler, EU-europäischer und zwischenstaatlicher Regelungen zu Ungleichheiten und Hierarchisierungen bei?
  • Wer sind die ökonomischen, wirtschafts- oder finanzpolitischen Akteure, die in der Definition und Anwendung der Instrumente der action publique intervenieren?
  • Welche Pfadabhängigkeiten lassen sich in den verschiedenen Instrumenten der action publique erkennen?

Abschließend diskutierten die TeilnehmerInnen verschiedene „blinde Flecken“ ihrer Reflexion während des Workshops:

(i) die Homogenität und Kohärenz der internationalen  Regulierung von Arbeitsmobilität und -migration überschätzt zu haben, (ii) von einer Gradlinigkeit des Übersetzungsprozess der Wissensproduktion in Kategorien der Regulierung ausgegangen zu sein, (iii) die historischen Abhängigkeiten in der Wissensproduktion, in den Kategorisierungen und Instrumenten vernachlässigt zu haben, (iv) die politikfeld-, branchen- und berufsspezifischen Differenzierungen in der Organisation von Arbeitsmobilität und -migration übersehen zu haben.


[1] Der Bericht beruht auf einem Protokoll, das Nils Exner auf der Basis seiner Notizen während des Workshops erstellt hat. Wir danken ihm sehr für seine Unterstützung und sein hilfreiches und hervorragendes Protokoll.

[2] Action publique erfasst zum einen staatlich definierte und durch Behörden umgesetzte public policies und zum anderen die Handlungen von Interessengruppen und anderen gesellschaftlichen Gruppen, die sowohl an der Aushandlung von Politikfeldern als auch an der Gewährleistung öffentlicher Dienstleistungen und Güter beteiligt sind.

[3] In dem Workshop-Bericht stehen „Arbeitsmobilität“ und „Arbeitsmigration“ für Bewegungen von ArbeitnehmerInnen (gegebenenfalls mit ihren Familienangehörigen), die aufgrund einer Beschäftigung, eines Arbeitsvertrags, der Arbeitssuche, Ausbildung, etc. nationalstaatliche Grenzen überqueren oder die – wie etwa colonial workers oder travailleurs indigènes – aufgrund von Zwangsarbeit (engagisme) den Ort wechseln. In der neueren sozialwissenschaftlichen Literatur wird „Arbeitsmobilität“ häufig als Oberbegriff verwendet, der verschiedene räumliche Bewegungsmuster (Saisonarbeit, Grenzgänger [frontalier], Rotation, Mehrfachmigration etc.) umfasst. Der Begriff „Arbeitsmigration“ wird hingegen  eher auf „one-directional movement with implication of permanent settlement“ beschränkt (Amelina, Anna; Vasilache, Andreas (2014): The shadows of enlargement: Theorising mobility and inequality in a changing Europe. In: Migration Letters 11 (2), p. 109–124; hier p. 114). Die TeilnehmerInnen haben während des Workshops beide Begriffe verwendet und in Bezug auf den jeweils angesprochenen Forschungskontext den einen oder anderen Begriffe bevorzugt.


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