CO2-Steuer: Was lehrt uns die französische Erfahrung ?

Gilles Lepesant (Geograph, Forschungsdirektor am CNRS, Centre Marc Bloch)

In der Klimaschutzpolitik hat sich nach und nach der Ansatz verbreitet, die Kohlenstoffemissionen mithilfe von Preissignalen – im Rahmen einer CO2-Steuer (bis dato in 25 Ländern der Fall) oder durch die Einrichtung eines Kohlenstoffmarkts (wie der EU-EHS in Europa) – zu verringern. Dieser Ansatz ist jedoch durchaus auch auf Widerstand gestoßen, insbesondere in Frankreich im Zuge der sogenannten „Gelbwestenkrise“. Mit Blick auf Ausmaß und Dauer der Protestbewegung lässt sich diese zwar nicht auf eine Kontroverse über die CO2-Steuer reduzieren, doch lassen ich aus den Ereignissen in Frankreich durchaus nützliche Lehren für die aktuelle deutsche Debatte über die Einführung einer solchen Steuer ziehen.

  • Die CO2-Steuer und die  „Gelbwesten“: eine lose Verbindung?

Wenn auch die ersten „Gelbwesten“ explizit gegen die CO2-Steuer demonstrierten, so scheint diese nur der Auslöser für den Ausbruch einer tieferen Unzufriedenheit gewesen zu sein, die durch die Algorithmen der Sozialen Medien zusätzlich befeuert wurde.  Und tatsächlich richtete sich der erste Aufruf zur Demonstration (auf Facebook am 18. Oktober 2018) nicht gegen eine spezifische Ankündigung bezüglich der Besteuerung der Kohlenstoffemissionen, sondern gegen eine spektakuläre Erhöhung des Benzinpreises innerhalb weniger Wochen (siehe Abb. 1). Der Grund für diese Erhöhung lag aber nur teilweise bei der CO2-Steuer; vielmehr war sie in erster Linie dem Anstieg des Ölpreises auf dem Weltmarkt von 72$ auf 86$ innerhalb eines Monats geschuldet. Der Ölpreis war nicht zum ersten Mal so hoch (von 2011 bis 2014 kostete ein Barrel Öl bereits um die 100$), doch war der Anstieg durch den nachteiligeren Wechselkurs zwischen Euro und Dollar sowie die sukzessive Anpassung der Kraftstoffbesteuerung über die vergangenen Jahre deutlicher spürbar. Letztendlich ließ sich im Oktober 2018 genauso viel Kraftstoff mit einem Monat Mindestlohn erwerben wie im Jahr 2012, doch schien die Preissteigerung von 2018 insofern härter einzuschlagen, als in den vergangenen Jahren der Preis kontinuierlich gesunken war und sich anschließend stabilisiert hatte. Kurz nach Beginn der „Gelbwestenkrise“ und noch bevor die französische Regierung einlenkte, sanken die Preise auf dem Weltmarkt und an den Tankstellen erneut, ohne dass dies einen wesentlichen Einfluss auf das Ausmaß der Demonstrationen gehabt hätte. 

Abb. 1, Bildlegende
(I): Entwicklung des durchschnittlichen Kraftstoffpreises in Frankreich zwischen Juni 2018 und Februar
2019
(II): Facebook-Aufruf vom 18.10.2018, der insbesondere den Anstieg der Kraftstoffpreise anprangert.

  • Die schrittweise Implementierung einer Kohlenstoffbesteuerung in Frankreich

Der Unmut der Bevölkerung gegen das französische Steuersystem hat sich an der CO2-Steuer entladen, da Kraftstoff ohnehin bereits erheblich besteuert wird (die Steuern machen 69% des Benzinpreises bzw. 54% des Dieselpreises aus; in Deutschland sind es jeweils 59% und 50%). In diesem Kontext wurde und wird die Einführung einer CO2-Steuer besonders negativ wahrgenommen. Nach drei erfolglosen Versuchen, ein solches Instrument auf europäischer Ebene zu implementieren (in den Jahren 1992, 1995 und 1997), wurde die Steuer in Frankreich etappenweise eingeführt.

Zunächst lehnte der Verfassungsrat im Jahr 2000 die „Allgemeine Steuer auf umweltschädliche Tätigkeiten“ (Taxe générale sur les activités polluantes, TGAP), die verschiedene Abgaben zu einer einheitlichen Abgabe zusammenführte, mit der Begründung ab, dass die zahlreichen Ausnahmeregelungen das Prinzip der steuerlichen Gleichheit aller Bürgerinnen und Bürger gefährde. Die CO2-Steuer, die das Parlament 2010 im Haushaltsgesetz (Projet de loi de finances, PLF) verabschiedete, wurde aus denselben Gründen abgelehnt. Dementsprechend gab man die Option einer gesonderten Abgabe auf. Stattdessen wurde 2014 ein „Klima-Energie-Beitrag“ (Contribution Climat-énergie) eingeführt, der an 3 der 4 inländischen Verbrauchssteuern auf Energieerzeugnisse (taxes intérieures de consommation, TIC), zusammengenommen die viertgrößte Einnahmequelle des Staates, gekoppelt war: die inländische Mineralölsteuer (taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, TICPE), die inländische Erdgasverbrauchssteuer (taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel, TICGN) und die inländische Kohleverbrauchssteuer (taxe intérieure sur la consommation de charbon, TICC). Die inländische Endelektrizitätsverbrauchssteuer (la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité TICFE) war ausgenommen.

Gleichzeitig trat im Bereich des Dieselkraftstoffs ein politischer Wandel ein: Zur Luftreinhaltung soll schrittweise die steuerliche Bevorteilung desselben abgeschafft werden. Die Besitzer von Dieselautos (die ungefähr 40% aller privat genutzten Autos ausmachen) sahen sich also mit einer beträchtlichen Steigerung der Benzinpreise konfrontiert, konnten gleichzeitig aber auch ihr Fahrzeug nicht mehr vorteilhaft weiterverkaufen.

Seit 2014 wurde die CO2-Steuer zweimal außerplanmäßig angehoben (siehe Abb. 2). Im Jahr 2016 blieb die Steigerung (die eine Erhöhung der Abgabe auf 100 €/tCO2 im Jahr 2030 vorsah) durch den gleichzeitigen Preissturz des Erdöls zunächst unbemerkt. Die deutliche Anhebung im Jahr 2018 verstärkte zusätzlich die Auswirkungen des plötzlichen Anstiegs des Erdölpreises auf dem Weltmarkt ab September. 2016 waren mit der CO2-Steuer gleichzeitig eine Senkung der Unternehmensbesteuerung (in Form einer Steuergutschrift für Unternehmen [crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, CICE]) und eine Steuerermäßigung bei energetischen Sanierungsarbeiten eingeführt worden. Von den erwarteten 3,9 Milliarden an zusätzlichen Steuereinnahmen für 2018 wurden nur 184 Millionen dem Posten „Energiewende“ zugeteilt. Dies trug zur Verbreitung der Idee bei, dass die CO2-Steuer in erster Linie der Konsolidierung des Staatshaushalts diene. 

Da die CO2-Steuer lediglich eine Komponente anderer Steuern ist, ist es schwierig, ihre genaue Zuteilung nachzuvollziehen. Es wird davon ausgegangen, dass rund 20% der Einnahmen in die Finanzierung der Energiewende einfließen, wobei jedoch auch der allgemeine Staatsaushalt Infrastrukturen, Innovationen und nützliche Projekte zur Bekämpfung des Klimawandels fördert. Trotz allem schien es zuweilen, dass bei der französischen CO2-Steuer das Ziel der Energiewende nur zur Legitimation einer zusätzlichen steuerlichen Abgabe vorgeschützt wurde. Andere Länder, wie Schweden, haben sich in den 90er-Jahren klarer positioniert und die Einführung einer CO2-Steuer mit der Senkung anderer Abgaben verknüpft.

  • Welche Lehren können aus der französischen Erfahrung gezogen werden?

Für die Wahrung des gesellschaftlichen Zusammenhalts ist es unabdinglich, dass die Besteuerung des Kohlenstoffs jene Haushalte, die jede noch so bescheidene zusätzliche Abgabe schmerzhaft spüren, nicht im Übermaß trifft. Um dies sicherzustellen, hat die französische Regierung mehrere Maßnahmen in Kraft gesetzt, die es finanziell schwachen Haushalten ermöglicht, ein energieeffizienteres Auto zu erwerben (durch eine Umwandlungsprämie), die eigene Wohnung zu sanieren (durch Energieeffizienzzertifikate und das Programm „Besser Wohnen“ [„Habiter Mieux“]), ihre Geräteinstallation auszutauschen oder Rechnungen zu begleichen („Chèque énergie“, „Fonds Solidarité Logement“). Diese Maßnahmen reichen jedoch nicht immer. Aufwändige und/oder wenig transparente Verwaltungsverfahren führen dazu, dass die vorhandenen finanziellen Mittel nicht ausgeschöpft wurden.

Die Wahrung der Gleichheit fordert, dass Ausnahmen so selten und gerechtfertigt wie möglich sein sollten. Wenn auch ein Teil der Ausnahmeregelungen nur auf europäischer Ebene aufgehoben werden kann (insbesondere bezüglich des internationalen Lufttransports), so liegen doch die meisten von ihnen in der Verantwortung der nationalen Behörden. 2019 hat der unabhängige französische Wirtschaftsrat (Conseil d’analyse économique, CAE) vorgeschlagen, die Steuer einheitlich auf Ebene der Raffinerien zu erheben, um eine möglichst breite Steuerbasis zu erreichen.

Auch die Transparenz und Nachvollziehbarkeit der Verwendung der zusätzlichen Steuereinnahmen muss gewahrt werden. Die französische CO2-Steuer wurde jedoch nicht als eigenständige Steuer konzipiert, sondern in bereits existierende Steuern eingebunden. Dies widerspricht jeglicher Forderung nach Transparenz, da es faktisch unmöglich ist, die Verwendung der Steuereinnahmen präzise nachzuverfolgen. Ein Lösungsansatz wäre die Zweckbindung der Einnahmen (in British Columbia etwa macht das Finanzministerium jedes Jahr die exakte Verwendung der Steuereinnahmen öffentlich) oder deren Integration in den allgemeinen Staatshaushalt (wie in Schweden). Entscheidend dabei ist, dass die zusätzlichen finanziellen Ressourcen ganz klar in die Finanzierung der Energiewende, wie zur Verbesserung der Energieeffizienz, investiert werden. Gerade in einem Land mit einem vergleichsweise emissionsarmen Energiesektor (Frankreich produzierte 10 % aller EU-Emissionen im Jahr 2018, Deutschland 22,5 %) muss die Einführung einer CO2-Steuer gut begründet werden.

Eine flexible Festsetzung der Steuer – je nach den angestrebten Zielen oder der Entwicklung des Mineralölpreises auf dem Weltmarkt – scheint ein weiterer unabdinglicher Faktor zu sein. In der Schweiz zum Beispiel variiert die CO2-Steuer jedes Jahr entsprechend des aktuellen Co2-Ausstoßes. In Frankreich wurde die Idee einer flexiblen Besteuerung zwar aufgeworfen, aber nicht umgesetzt. In Hinblick auf die teils ganz erheblichen Schwankungen der Weltmarktpreise scheint solch eine flexible Ausgestaltung der Besteuerung jedoch durchaus legitim; das Barrel Öl kostete am 1. Januar 2014 etwa 80 $, am 1. Januar 2016 nur 30 $. Auch eine Berücksichtigung der verschiedenen Einsatzgebiete von Fahrzeugen wäre gerechtfertigt, da das Verhältnis zum Auto in den Innenstädten (wo meistens mehrere Alternativen zum Auto zur Verfügung stehen), in städtischen Randgebieten (die in Frankreich von zahlreichen Kreisverkehren geprägt sind, Treffpunkt der „Gelbwesten“) und in ländlichen Gebieten nicht dasselbe ist.

Zusammenfassung

Dass die CO2-Steuer in Frankreich eine solche Krise ausgelöst hat (und dass sich die Krise teilweise anhand der Steuer erklären lässt), bedeutet nun natürlich nicht, dass jegliche Besteuerung, die Anreize für ein verantwortungsbewusstes Verhalten schaffen soll, eine Protestbewegung zur Folge hat. Der spezifische Kontext des einzelnen Landes, seine politische Kultur und sozialen Gegebenheiten, sowie Faktoren wie die Persönlichkeit der Akteure sind ebenfalls entscheidend für das Aufkommen einer solchen sozialen Bewegung. Die Angemessenheit eines CO2-Preissignals per se steht hierbei nicht zur Debatte, es bleibt ein wirksames Mittel, um die Wirtschaftsakteure in die Verantwortung zu nehmen.

Jenseits der Debatte über Faktoren und Prozesse der Gelbwestenkrise macht diese jedoch den Bedarf nach einer Grundsatzreflexion und langfristigen Strategie deutlich, so der Gedanke der Energiewende breiten Zuspruch bekommen soll. Denn es ist nicht auszuschließen, dass der Widerstand gegen die Energiewende weiter erstarken wird, genährt von der Opposition der lokalen Bevölkerung gegen Windkraftanlagen, von einem sinkenden Lebensstandard und vielleicht bald schon von den Auswirkungen des Niedergangs des Verbrennungsmotors und bis dato vorherrschender Energiequellen auf den Arbeitsmarkt; schließlich ist noch völlig unklar, ob Elektroautos oder die erneuerbaren Energien die verlorenen Arbeitsplätze ersetzen werden können.

Der französische Fall zeigt, dass politische Maßnahmen in eine langfristige Reflexion einzubetten sind. Die soziale Krise ist untrennbar mit früheren politischen Entscheidungen verwoben, deren Nutzen zuweilen fragwürdig erscheint. Die Angleichung des Benzin- und Dieselpreises ist sicherlich vertretbar, aber wie sind die vielen Signale einzuschätzen, mit denen die Behörden in der Vergangenheit die französischen Haushalte zum Kauf von Dieselfahrzeugen motivierte ? Auch die Raumordnungspolitik wirft Fragen auf. Die Politik im Bereich der Einrichtung von Supermärkten, des Wohnungsbaus und der Stadtplanung hat in Frankreich (unter anderem) zur breiten Streuung urbaner Gebiete und zur Entstehung von Randgebieten geführt, die in einigen Fällen zu schier unlösbaren Herausforderungen für Stadtplaner und Betreiber öffentlicher Verkehrsmittel geworden sind und in denen die radikalsten politischen Formierungen ihre Wählerschaft finden. Über alarmierende Debatten zu den Folgen des Klimawandels hinaus gilt es, die eingeforderten Anstrengungen der Bevölkerung in eine langfristige Strategie einzubinden und dabei immer auch die soziale Dimension des Konzepts der nachhaltigen Entwicklung, das allzu oft auf  Umweltfragen reduziert wird, zu berücksichtigen.

Gilles Lepesant ist Forschungsdirektor am CNRS und assoziierter Forscher am Centre Marc Bloch, deutsch-französisches Forschungszentrum für Geistes- und Sozialwissenschaften in Berlin. Jüngst hat er insbesondere den Band Énergies nouvelles, territoires autonomes (Presses de l’INALCO, Paris, 2018) publiziert.


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