Taxe Carbone: Quels enseignements tirer de l’expérience française ?

 

Gilles Lepesant (Géographe, directeur de recherche au CNRS, Centre Marc Bloch)

Dans le contexte des politiques d’atténuation du changement climatique, l’idée de réduire les émissions de carbone à travers un signal-prix, soit au moyen d’une taxe carbone (mise en œuvre dans 25 pays à ce jour), soit par le biais de marchés de quotas (comme le SEQE en Europe) s’est peu à peu diffusée. Cette idée s’est néanmoins heurtée à des oppositions, notamment en France à travers la crise dite des gilets jaunes. Du fait de son ampleur et de sa durée, ce mouvement de protestation ne saurait être réduit à une controverse autour de la taxe carbone. Néanmoins, le cas français fournit des enseignements utiles au regard du débat allemand en cours sur l’introduction d’une telle taxe.

  • Taxe carbone et crise des gilets jaunes : un lien ténu ?

Si les premières manifestations de « gilets jaunes » ont porté sur la taxe carbone, celle-ci ne semble avoir été que le déclencheur d’un mécontentement aux racines plus profondes et alimenté par les algorithmes des réseaux sociaux. De fait, le premier appel à manifester (lancé sur Facebook le 18 octobre 2018) fit suite non pas à une annonce spécifique concernant la fiscalité carbone mais à une hausse spectaculaire du prix de l’essence en l’espace de quelques semaines (voir graphique 1). Or, la fiscalité carbone ne fut que partiellement responsable de cette hausse, imputable en premier lieu aux cours mondiaux du pétrole passés de 72 $ à 86 $ en un mois. Ce niveau de prix n’était pas sans précédent (le baril coûtait autour de 100 $ entre 2011 et 2014) mais son impact fut rehaussé par une parité euro-dollar différente et par les ajustements successifs intervenus au cours des années précédentes sur la fiscalité des carburants. Au final, le nombre de litres de carburant qu’une heure de travail au SMIC permet d’acheter n’était pas inférieur en octobre 2018 à ce qu’il était en 2012 mais la hausse brutale de 2018 intervint après plusieurs années d’une baisse puis d’une stabilisation des prix du pétrole. Peu après le déclenchement de la crise dite des gilets jaunes et avant même les concessions du gouvernement, les prix sur les marchés mondiaux et à la pompe chutèrent de nouveau, sans effet notable sur l’ampleur de la mobilisation.

 

 

  • La mise en place progressive d’une fiscalité du carbone en France

La « taxe carbone » a d’autant plus aisément cristallisé les mécontentements à l’égard de l’impôt que la fiscalité des carburants est lourde (les taxes représentent 69% du prix d’un litre d’essence, 54% du litre de gazole contre respectivement 59% et 50% en Allemagne). Dans ce contexte, l’introduction d’une « taxe carbone » fut et demeure mal perçue. Celle-ci s’est opérée par étapes et a fait suite à 3 tentatives infructueuses d’établir un tel instrument à l’échelle européenne (en 1992, 1995 et 1997).

Première étape, en 2000, la réforme de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) fut censurée par le Conseil constitutionnel au motif que les nombreuses exonérations contredisaient le principe de l’égalité des citoyens face à l’impôt. Pour les mêmes raisons, la taxe carbone votée au Parlement dans le projet de loi de finances (PLF) de 2010 fut également censurée. Le choix d’une taxe spécifique fut donc abandonné. S’y substitua en 2014 une contribution Climat-énergie adossée à trois des quatre taxes intérieures de consommation (TIC) qui ensemble constituent la quatrième source de recettes de l’État : la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel (TICGN), et la taxe intérieure sur la consommation de charbon (TICC), la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) n’étant, elle, pas concernée.

Parallèlement, un tournant fut opéré concernant le gazole, ses « avantages » fiscaux étant appelés à disparaître progressivement au nom de la lutte contre la pollution atmosphérique. Les Français disposant de voitures diesel (40% environ de la flotte de voitures particulières) se retrouvèrent à la fois confrontés à une hausse de leur budget carburant et à de maigres chances de revendre leur véhicule diesel à des conditions avantageuses.

À deux reprises depuis 2014, la trajectoire prévue pour la « taxe carbone » fut revue à la hausse (voir schéma 2). En 2016, cette inflexion (destinée à porter le prélèvement à 100 €/tCO2 en 2030) passa inaperçue au regard de la baisse concomitante du prix du baril de pétrole. En 2018, la « taxe carbone » augmenta sensiblement, amplifiant cette fois la hausse soudaine des cours mondiaux du pétrole intervenue à partir de septembre.  En 2016, la mise en place de la « taxe carbone » avait été accompagnée d’un allègement de la fiscalité des entreprises (sous la forme de crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi – CICE) et d’une réduction de la fiscalité sur les travaux de rénovation énergétique. Pour 2018 sur les 3,9 milliards d’euros de recettes supplémentaires attendus, seuls 184 millions d’euros furent alloués au compte d’affectation spéciale « Transition énergétique ». L’idée que la « taxe carbone » visait avant tout à rééquilibrer le budget de l’État s’est ainsi diffusée.

Retracer l’affectation des recettes de la fiscalité écologique s’avère néanmoins difficile, la « taxe carbone » n’étant qu’une composante d’autres taxes. 20% environ des recettes peuvent être considérés comme étant destinées à financer la transition sans qu’il faille pour autant négliger le fait que le budget général de l’État contribue, lui aussi, à financer des infrastructures, des innovations, des projets utiles à la lutte contre le changement climatique. Il reste que dans sa conception même, la taxe carbone à la française a pu apparaître comme un prélèvement supplémentaire pour lequel la transition était moins à un objectif qu’un prétexte. D’autres pays, comme la Suède, firent dans les années 90 des choix plus clairs en associant l’établissement d’une taxe carbone à la baisse de certains prélèvements.

  • Quels enseignements tirer de l’expérience française ?

L’impératif de cohésion sociale impose que la fiscalité carbone ne pèse pas de manière excessive sur les ménages les plus sensibles au moindre prélèvement supplémentaire de leurs revenus. De ce point de vue, les autorités françaises n’ont pas manqué d’instituer des mécanismes permettant aux ménages de renouveler leur véhicule (prime de conversion), de rénover leur logement (certificats d’économies d’énergie, programme « Habiter Mieux »), de changer leurs équipements ou d’acquitter leurs factures (chèque énergie, Fonds Solidarité Logement). Ces aides ne suffisent néanmoins pas toujours. Surtout, des procédures administratives complexes et/ou méconnues ont conduit à une sous-utilisation d’une partie des crédits alloués.

L’impératif d’équité suggère que les exemptions soient aussi rares et justifiées que possible. En la matière, certaines ne peuvent être levées qu’à l’échelle européenne (celles concernant le transport aérien autre que national par exemple) mais la plupart relève des autorités nationales. En 2019, Le CAE (Conseil d’analyse économique) suggéra d’appliquer uniformément la taxe à la sortie des raffineries, de sorte que l’assiette de l’impôt soit la plus large possible.

Autre impératif, celui de la transparence sur l’usage des revenus. Le simple fait d’avoir opté pour un prélèvement adossé à des taxes existantes plutôt que pour une taxe en bonne et due forme contredit l’exigence de transparence puisqu’identifier l’usage précis fait des recettes perçues s’avère impossible. Le fléchage des recettes peut se considérer (en Colombie-Britannique, le Ministère des Finances s’engage à rendre compte chaque année de l’utilisation des recettes) tout comme l’intégration de celles-ci au budget général (cas de la Suède), l’essentiel étant que les moyens obtenus se traduisent clairement en investissements supplémentaires au bénéfice de la transition, par exemple de l’efficacité énergétique.

L’impératif de flexibilité paraît également devoir s’imposer, soit en fonction des objectifs recherchés, soit en fonction de l’évolution des prix du marché mondial des hydrocarbures. À titre d’exemple, la taxe carbone instituée en Suisse varie chaque année en fonction des émissions de CO2. En France, l’idée d’une taxation « flottante » des carburants fut introduite puis abandonnée. Prendre en compte les variations de prix sur les marchés mondiaux des hydrocarbures n’apparaît pourtant pas illégitime tant celles-ci peuvent être spectaculaires (le baril du pétrole coûtait 80 $ le 1er janvier 2014, 30 $ le 1er janvier 2016). Prendre en considération les différentes territoriales se justifierait également tant le rapport à la voiture n’est pas le même dans les centres-villes (où l’automobiliste dispose le plus souvent de solutions alternatives), dans les zones péri-urbaines (riches en ronds-points où se retrouvèrent les  « gilets jaunes ») et dans les zones rurales.

Conclusion

La crise provoquée (et expliquée partiellement) par la « taxe carbone » en France ne signifie naturellement pas que toute fiscalité destinée à responsabiliser les comportements de chacun porte en elle les germes d’une protestation populaire. Des facteurs propres à chaque pays et relatifs à sa culture politique, au contexte social, à la personnalité des acteurs jouent aussi un rôle dans de tels mouvements sociaux. La pertinence d’un signal-prix n’est pas remise en cause en soi et affecter un prix au carbone demeure un moyen efficace de responsabiliser les agents économiques.

Au-delà du débat sur les facteurs et les modalités de la crise des « gilets jaunes », celle-ci confirme toutefois la nécessité d’une réflexion plus globale et d’une stratégie à long terme afin que le principe même de la transition énergétique demeure largement approuvé. Il n’est en effet pas exclu que cette transition rencontre des résistances toujours plus fortes, alimentées aujourd’hui par les oppositions de populations locales aux éoliennes, par une détérioration du niveau de vie et demain peut-être par les conséquences sur l’emploi du déclin du moteur à combustion et de certaines énergies jusque-là prédominantes. Rien ne garantit en effet que le véhicule électrique ou les énergies renouvelables suppléeront aux emplois perdus.

La nécessité d’ancrer l’action dans une réflexion à long terme apparaît clairement dans le cas français. La crise sociale n’est pas séparable de choix politiques anciens dont la pertinence peut se discuter. Rapprocher les prix de l’essence et du gazole se défend assurément mais quel regard porter sur les nombreux signaux lancés autrefois par les pouvoirs publics pour inciter les ménages à s’équiper en véhicules diesel ?  La politique d’aménagement du territoire pose également question. Les politiques poursuivies en matière d’installation de supermarchés, de logement et d’urbanisme ont contribué en France (entre autres) à un étalement des villes, à la constitution de périphéries devenues pour certaines autant de défis pour les aménageurs, de casse-tête pour les exploitants de transports publics que de réservoirs de voix pour les formations politiques les plus radicales. Au-delà des discours alarmants sur les conséquences du changement climatique, il importe d’inscrire les efforts demandés dans le temps long et de veiller à ce que le volet social de la notion de développement durable, parfois limité à son seul volet environnemental, soit pleinement pris en compte.

Gilles Lepesant est Directeur de recherche au CNRS, affecté au Centre Marc Bloch (Centre franco-allemand de recherche en sciences sociales et humaines) à Berlin. Il a notamment publié : Énergies nouvelles, territoires autonomes ?, Presses de l’INALCO, Paris, 2018.

 


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